Лиана Кварчелия
Восприятие ЕС в Абхазии и перспективы для сотрудничества
Под трансформацией конфликта чаще всего понимают создание среды, в которой исключается использование силы как способ разрешения конфликта и, наоборот, укрепляется функциональная способность обществ справляться с конфликтами ненасильственным путем.
Трансформация конфликта невозможна без выявления и анализа всех конфликтогенных факторов, вызывающих у сторон ощущение несправедливости и влияющих тем самым на динамику конфликта. Помимо первичных корней конфликта, берущих начало в истории взаимоотношений сторон, существуют и современные факторы, создающие структурные предпосылки для усугубления конфликта или, по крайней мере, для формирования устойчивого недоверия между сторонами. Часть этих структурных предпосылок связана с подходами третьих сторон к ситуации конфликта. Представляется, что в грузино-абхазском контексте такие внешние предпосылки создаются несбалансированным подходом международного сообщества к сторонам в конфликте и в политических вопросах и в вопросах оказания помощи, в том числе направленной на развитие. Такой подход, с одной стороны, усугубляет существующий конфликт, добавляя к нему новые нюансы, а с другой – порождает недоверие к международным институтам как к посредникам и арбитрам в политических переговорах. В более широком плане это создает дополнительные вызовы для демократической модернизации и в целом для восприятия ценностей западной демократии.
В чем же заключаются дефекты международных подходов в отношении грузино-абхазского конфликта, порождающие недоверие абхазской стороны к международным посредникам?
Что касается политических аспектов, то, во-первых, основное противоречие в международных подходах к грузино-абхазскому конфликту состоит в том, что право наций на самоопределение в данном случае (в отличие от других контекстов, например в Косово) из геополитических соображений приносится в жертву принципу «территориальной целостности». Международное сообщество объективно не может быть непредвзятым посредником, пока оно отождествляет урегулирование конфликта с достижением политической цели одной из сторон конфликта - Грузии.
Во-вторых, недоверие к западным посредникам со стороны абхазского общества питается тем фактом, что международное сообщество не осудило Грузию за развязывание военных действий в 1992 гг. и не расследовало события, приведшие конфликтную ситуацию к точке невозврата.
В-третьих, Грузия не только не была осуждена за начало военных действий в 1992 г., но, наоборот, на разных международных уровнях принимаются резолюции, поддерживающие политические цели Грузии. Кроме того, после 2008 г. Абхазия - сторона, ставшая в 1992 г. жертвой грузинской агрессии и находящаяся в данное время под защитой своего союзника - России, все чаще фигурирует в международных документах и заявлениях как «оккупированная территория».
Что касается гуманитарного аспекта, а также международного участия в решении вопросов развития Абхазии, то отсутствие объективного подхода выражается в том, что политическая предвзятость международных институтов, а, следовательно, и соответствующие цели и задачи, определяют весьма ограниченный и политически обусловленный характер международного присутствия в Абхазии.
Во-первых, предварительным условием для международного участия становится не нормативная кондициональность, которая хотя бы на формальном уровне предъявляется к другим пост-советским странам (например, достижения в демократическом строительстве, соответствующие изменения в законодательстве и т.д.), а готовность к уступкам в вопросах политического урегулирования со стороны официальных властей Абхазии. Взаимодействие Абхазии с западными институтами часто обусловливается необходимостью контактировать с Грузией или через Грузию. Практически все международные НПО, работающие в Абхазии, имеют мандат организаций, занимающихся либо миротворчеством и построением мер доверия, либо оказанием гуманитарной помощи, а не институтов, непосредственно осуществляющих программы по развитию.
Во-вторых, не учитывается неравенство «стартовых» позиций сторон в конфликте. Это неравенство во многом создается условиями, в которых развивались стороны после войны 1992-1993 гг.. Если, к примеру, Грузии оказывалась масштабная помощь в государственном строительстве, в развитии демократических институтов, в решении социальных и экономических проблем, то Абхазия, на территории которой проходили военные действия, после войны долгие годы пребывала в изоляции. Против страны, с повсеместно разрушенной инфраструктурой и с травмированным обществом были введены торгово-экономические и политические санкции. При минимальной внешней поддержке Абхазия вынуждена была преодолевать вызовы, связанные не только с необходимостью экономического выживания, но и со сложным процессом демократического транзита. За это время в абхазском обществе сформировалось устойчивое мнение относительно того, что международное сообщество далеко не адекватно реагирует на нужды и потребности абхазского общества, не говоря уже о том, чтобы это реагирование по объему и качеству хотя бы в малой степени соответствовало уровню международного участия в процессах развития в Грузии. Неравные возможности для развития сторон в конфликте укрепляет в абхазском обществе ощущение несправедливости, усугубляет недоверие к противной стороне, а также к ее союзникам и партнерам.
Предвзятость международных институтов проявляется не только в объеме, но и характере оказываемой помощи. В Абхазии международная помощь в основном носила гуманитарный характер (исключение составляет лишь финансирование реабилитационных работ на ИнгурГЭС и небольшие по объему ремонтные работы по восстановлению жилья и школ). При всей ценности социальной помощи наиболее уязвимым категориям населения, отсутствие финансируемых международным сообществом масштабных программ в области здравоохранения, образования, экономического развития и т.д., не позволило создать в Абхазии принципиально новые условия, в которых общество могло бы более успешно и самостоятельно решать стоящие перед ним социальные и экономические задачи.
Отдельные инициативы международных неправительственных организаций и Еврокомиссии были направлены на развитие НПО и поддержку свободных СМИ. Эти инициативы сыграли важную роль в поддержке независимой прессы и в целом в становлении гражданского общества в Абхазии. Программы, осуществляемые местными НПО при поддержке международных организаций важны, поскольку они отвечают нуждам демократического развития и нацелены на то, чтобы внести вклад в улучшение ситуации с правами человека, в повышение эффективности демократического управления и т.д. Однако на фоне отсутствия более системной поддержки демократических процессов в Абхазии этих программ явно недостаточно. Несмотря на то, что в крайне неблагоприятных условиях Абхазии удалось консолидировать демократические нормы в определенных областях, например, в избирательном процессе, в обеспечении свободы слова и т.д., тем не менее, сегодня необходимы серьезные реформы в системе управления, в судебной системе, требуется поддержка в борьбе с проявлениями коррупции. Необходимы профессиональные кадры, обладающие современным образованием в разных сферах. В этом смысле помощь международного сообщества Абхазии носит скорее символический характер.
Дистанцированность международных доноров от официальных структур в Абхазии и фокусированность только на гражданском секторе в плане реализации конкретных программ, заставляет руководство чувствовать себя маргинализированным международным сообществом, что, в свою очередь создает у властей соблазн маргинализировать местное гражданское общество как партнера недружественно настроенных международных институтов. Старание международных институтов проявлять сверх-осторожность и не делать в отношении Абхазии шагов, которые могут быть истолкованы грузинским руководством как поддержка государственного строительства в Абхазии и как легитимация Абхазии как независимого государства, фактически сделало международное сообщество, не говоря уже о самой Абхазии, заложником реализуемой Грузией стратегии по изолированию Абхазии от западного мира. Между тем, продекларированная Евросоюзом после августа 2008 г. стратегия «взаимодействие без признания» все еще остается на бумаге.
Качественное исследование общественного мнения в Абхазии, летом и осенью 2011 г. в целом подтвердило предположения о существующих в обществе установках относительно ЕС в целом, о возможных сферах для взаимодействия с ЕС, а также относительно европейского участия в урегулировании грузино-абхазского конфликта. Отношение абхазского общества к возможному европейскому участию формируется, как было сказано выше, в специфическом политическом контексте неурегулированного конфликта, по отношению к которому ЕС не занимает нейтральную позицию. Кроме того, мы имеем дело с ситуацией частичной признанности независимости Абхазии и нарастающего абхазо-российского сотрудничества, интенсивность которого с точки зрения сохранения суверенитета Абхазии не всегда воспринимается однозначно частью общества. С учетом вышесказанного было решено включить в исследование несколько вопросов, касающихся восприятия отношений с Россией, а также с Грузией и с Турцией. С последней Абхазию связывает наличие в Турции большой абхазской диаспоры и торгово-экономические связи, которые не прерывались полностью даже в период экономических санкций против Абхазии.
В августе – сентябре 2011 г. были проведены 4 фокус-группы (с представителями молодежи, гражданского общества, с представителями гальской и очамчирской общественности), а также 13 углубленных интервью с представителями власти и оппозиционных политических партий, предпринимателями и представителями гагрской общественности.
Краткие результаты качественного исследования
Внешнеполитические приоритеты Абхазии:
Большинство респондентов считает, что наиболее важное направление внешней политики Абхазии - это развитие отношений с Российской Федерацией. Представители власти подчеркивают, что Россия старается учитывать интересы Абхазии как партнера. Особенно дружественное и уважительное партнерское отношение к Абхазии проявляется в высших эшелонах российской власти. Некоторые респонденты от власти признали, однако, что на более низовых уровнях порой приходится преодолевать бюрократические барьеры различных министерств и ведомств.
При том, что респонденты, представляющие различные ветви власти, считают, что формально российско-абхазские отношения развиваются на равноправной основе, часть респондентов считает, что Абхазия должна быть лучше подготовлена к развитию объективно ассиметричных отношений с РФ. Абхазским властям самим необходимо более системно, скоординировано и качественно работать над подготовкой проектов соглашений и других важных документов, предлагать свои варианты решений, а не занимать пассивную, выжидательную позицию. Большинство респондентов данной группы считает важным также развивать отношения с другими странами СНГ (с Центральной Азией), с Турцией, со странами, признавшими Абхазию, а также с Евросоюзом, хотя они признают, что это самое сложное направление из-за предвзятой позиции Запада в отношении Абхазии.
Респонденты, представляющие другие группы, также считают развитие партнерских отношений с Россией чрезвычайно важным направлением. Одновременно они подчеркивают, что асимметричность таких отношений усугубляется тем, что Абхазия не признана другими важными акторами, в частности, Европой. Они считают, что партнерство с Россией не должно выливаться в урезание суверенитета Абхазии. Чтобы снизить растущую одностороннюю зависимость от России, власти Абхазии должны устанавливать контакты с внешним миром, стремиться расширить круг тех, кто может признать независимость Абхазии.
Оппозиционные политики связывают вызовы в отношении самостоятельности Абхазии не столько с частично признанным статусом Абхазии, сколько, в первую очередь, с неумением абхазских властей, с их точки зрения, отстаивать национальные интересы Абхазии в отношениях с Россией. Однако и некоторые представители оппозиции все-таки считают, что отсутствие признания со стороны западных государств создает неблагоприятную ситуацию, приводящую к росту односторонней зависимости от России.
Гальская группа отметила, что отношения с Россией важны, поскольку Россия является влиятельным игроком и соседом Абхазии. Вместе с тем, для более сбалансированного развития независимой Абхазии важно развивать отношения не только с РФ, но и с другими государствами, в частности, со странами Евросоюза.
Респонденты из молодежной группы связали внешнеполитические приоритеты с вопросами безопасности. В этом смысле они считают крайне важными российские гарантии безопасности. Одновременно они считают, что партнерство Абхазии с Россией не должно перерастать в антизападничество в абхазской политике, точно также оно не должно рассматриваться Западом как враждебное ему партнерство. Они также считают, что Абхазия не должна паразитировать на отношениях с Россией и не должна перекладывать на Москву ответственность за жизнеспособность собственного государства.
Для роста самостоятельности Абхазии важно, по мнению большинства респондентов, развивать экономику Абхазии. Внешняя помощь должна быть направлена на проекты по развитию, в первую очередь, экономическому, а не только на решение социальных и инфраструктурных проблем. Кроме того, для более стабильного и безопасного развития Абхазии необходима диверсификация экономических связей.
Респонденты из НПО, журналисты и бизнесмены помимо прочего отметили, что Абхазия сама проявляет пассивность не только в отношениях с Россией, но и в вопросе расширения и диверсификации внешних связей.
С точки зрения респондентов, не представляющих власть, важными направлениями, помимо отношений с РФ, являются отношения с Турцией, со странами Черноморского бассейна и с Евросоюзом. Почти никто из респондентов не говорил о важности развития отношений с США. США однозначно воспринимаются в качестве союзника и партнера Грузии. В этой связи Евросоюз хотя и не воспринимается как объективный и нейтральный игрок, тем не менее, не вызывает такого неприятия, как США.
Восприятие Европы:
Практически все респонденты выразили высокую степень фрустрации в связи с позицией Европы в отношении Абхазии и грузино-абхазского конфликта. Характер замечаний говорит о том, что у респондентов в течение определенного времени были некоторые ожидания, что Европа выступит как нейтральный актор в грузино-абхазском урегулировании, а также что ЕС будет более зримо взаимодействовать с Абхазией в социальной, гуманитарной, культурной, образовательной, экономической сферах. Однако сегодня многие выражают сожаление по поводу того, что ЕС не смог занять нейтральную позицию в отношении конфликта. По поводу позиции США такие сожаления не высказывались, что косвенно подтверждает тот факт, что в отношении ЕС некие ожидания более объективного и сбалансированного подхода имели место.
Объясняя причины существующего в абхазском обществе недоверия к ЕС, респонденты особо подчеркнули следующие моменты:
Отношение Европы к Абхазии во многом определяется геополитическими факторами, на него проецируются отношения между Европой и Россией. Абхазия чаще всего рассматривается как сателлит России, не имеющий собственных интересов, что не соответствует действительности. У респондентов складывается впечатление, что долгосрочная цель ЕС в регионе не мир, стабильность и права человека, а лишь конкуренция с Россией. В результате мы наблюдаем безусловную поддержку Грузии и стремление «реинтегрировать» Абхазию. Некоторые респонденты подчеркнули, что цель Европы и США – вытеснение России из Южного Кавказа, ограничение ее влияния. Данные респонденты считают, что любые западные инициативы, включая стратегию «взаимодействие без признания», необходимо воспринимать именно с этой точки зрения. Запад (Европа в том числе) не осудил Грузию за войну 1992-1993 гг. Это развязывает руки грузинскому руководству для реваншистских действий. В целом политика отказа от публичного осуждения Грузии и постоянная односторонняя поддержка политической позиции Грузии не делает грузинское руководство склонным к поиску мирных решений, к поиску компромиссов по тем или иным вопросам.Европа осудила в 2004 г. отмену Россией режима санкций против Абхазии. Это было расценено в абхазском обществе не только как проявление односторонней поддержки Грузии, но и как игнорирование нужд пострадавшего населения Абхазии. ЕС смотрит на Абхазию через призму интересов Грузии, опирается, в большей степени, на информацию, получаемую от грузинского руководства, не интересуется корнями конфликта, его историей, а говорит в большей степени о последствиях конфликта для перемещенных лиц. Такая несбалансированная позиция находит отражение в различных официальных документах и заявлениях европейских чиновников. Для ЕС демократические стандарты и процессы в регионе вторичны. Об этом свидетельствует не достаточно критичный подход к политическим процессам внутри Грузии. Кроме того, заявления Кэтрин Эштон о непризнании легитимности выборов в Абхазии воспринимаются не просто как политическая позиция в отношении статуса Абхазии, но и как свидетельство отсутствия интереса к демократическим процессам. Страны ЕС дискриминируют граждан Абхазии с российскими паспортами, отказываясь выдавать визы на территории РФ. Особенно негативный резонанс получают случаи, когда в визах отказывают тяжело больным людям.Дискриминация абхазской стороны проявляется также в том, что абхазам не дают доступа для выступлений на таких площадках, как Совет Европы, Европарламент, а также ООН.На уровне западного экспертного сообщества, включая представителей международных НПО, накоплен большой опыт и сформировано углубленное представление о ситуации, установках в обществах по обе стороны конфликта, об их интересах и опасениях. Однако эти знания не учитываются на уровне принятия решений в ЕС.
Резолюция Европарламента, в которой впервые используется термин «оккупированные территории», была принята уже после опроса, однако предсказуемо негативная реакция в Абхазии и оценки, звучавшие в комментариях, говорят о том, что Европа все меньше воспринимается как игрок, у которого есть потенциал для позитивного влияния на ситуацию. То, что комментариев на резолюцию было не так много, косвенно говорит также о том, что интерес к ЕС как к актору в регионе постепенно снижается. В качестве игрока, гипотетически имеющего потенциал стать нейтральным, ЕС фигурирует только в дискурсе немногочисленных представителей гражданского общества и политической элиты. Большинство респондентов, как, предположительно, и большинство граждан Абхазии, даже гипотетически не могут представить себе, что ЕС способен занять нейтральную позицию.
Тем не менее, часть респондентов во власти, в оппозиции, в гражданском обществе, а также среди бизнесменов, считает, что цивилизационно Абхазия – это часть Европы. Тем более, респонденты фрустрированы тем, что позиция ЕС в отношении Абхазии столь однобока. Вместе с тем, эти респонденты признают, что Абхазия также допускает ошибки в отношении Европы. Главная из них заключается в том, абхазская сторона сама не проявляет инициативы, не предлагает конкретных идей для сотрудничества, не достаточно информирует чиновников ЕС о своих проблемах и устремлениях, не занимается лоббированием интересов Абхазии на Западе. Эта часть респондентов считает, что возможно поэтапное сотрудничество с ЕС, в котором стратегия «взаимодействие без признания» могла бы стать первым шагом к достижению долгосрочной цели – широкому признанию Абхазии.
Другая часть респондентов во власти и в оппозиции считает, что Абхазия давала много сигналов Европе, демонстрируя свою самостоятельность, приверженность демократическим ценностям и желание сотрудничать. Однако Европа не восприняла эти сигналы. Более того, позиция ЕС не адекватна реалиям, сложившимся после августа 2008 г. Данная часть респондентов сомневается в том, что взаимодействие с Европой должно происходить без признания независимости Абхазии. Высказывались опасения, что ЕС хочет заманить Абхазию в Грузию через политику вовлечения, через обещание экономического процветания.
Практически все респонденты считают, что взаимодействие с Европой возможно только в том, случае если его целью не является реинтеграция Абхазии в Грузию. «Не надо надеяться, что мы побежим, если Грузия будет более привлекательной, не надо пытаться заманить нас благами...»
Некоторые респонденты подчеркивали, что Европа должна осознать, что абхазы веками боролись за сохранение своей идентичности, за свою государственность. Уже после обретения независимости выросли поколения людей с осознанием того, что у них есть собственное государство. Для многих это, в первую очередь, гарантия самосохранения как народа.
Было высказано мнение, что Европа сама сузила свои возможности, не только в Абхазии, но и в Кавказском регионе в целом. «Непонятно, что Европа потеряет от того, что она будет нейтральной. Грузия от нее и так не отвернется. Но зато в целом на Кавказе у Европы будет больше влияния...». Некоторые респонденты подчеркивали, что если ЕС поменяет свою позицию в отношении «территориальной целостности» Грузии, то ее присутствие в Абхазии могло бы существенно возрасти.
Только несколько человек отметили, что интерес Европы к региону в целом не очень высокий, поскольку у Европы другие приоритеты. Как выразился один из респондентов, ЕС демонстрирует не только отсутствие интереса, но и равнодушие к тому, что происходит в Абхазии: «Равнодушие хуже ненависти».
Отношение к европейской стратегии «взаимодействие без признания»
У респондентов из регионов, а также у многих респондентов, не имеющих отношения к политике, нет информации о стратегии ЕС «взаимодействие без признания», они о ней не слышали. Об инициативе в общих чертах знают представители власти и оппозиции, несколько более подробно - представители гражданского общества.
Мнения по поводу стратегии ЕС разделились. Часть респондентов, особенно из числа оппозиции, считает что стратегия – это инструмент для втягивания Абхазии в Грузию, поэтому она опасна. Они также считают, что это инициатива направлена на то, чтобы ослабить влияние России, гаранта безопасности Абхазии. По их мнению, взаимодействовать можно только после признания. «Пусть нас сперва признают. Мы не проглотим их экономические «пряники».
Другая часть респондентов не столь категорична и видит потенциальную пользу в политике ЕС по «взаимодействию без признания»: «Это мог бы быть глоток свежего воздуха». Одновременно респонденты, высказавшиеся в пользу взаимодействия с ЕС, подчеркивали, что Европа должна отдавать себе отчет в том, что европейская стратегия может быть успешной только в том случае, если она будет отдельной от грузинской стратегии. Респонденты подчеркивали, что желание сближения с Европой – это желание развивать Абхазию на основе европейских ценностей. Оно никоим образом не должно интерпретироваться как отступление от идеи независимости. «Европа должна понять, что мы не вернемся в Грузию». «ЕС не должен с нами торговаться по поводу статуса». Многие выражали сожаление, что инициатива, озвученная Питером Сэмнеби, до сих пор не наполнилась содержанием. «Она (стратегия) превратилась в стратегию невовлечения». Все респонденты данной группы подчеркивали, что Абхазия должна напрямую работать с Брюсселем, и что обязательно должен быть региональный офис ЕС, поскольку Абхазия не будет контактировать с представителями ЕС в Грузии.
Высокопоставленный чиновник, в целом скептически оценивающий перспективы сотрудничества с ЕС, отметил, что если уж говорить о взаимодействии с Европой, то это должны быть «не какие-то маленькие, бессистемные проекты с неясной целью, которые превращаются в пустую трату ресурсов», понимая под такими проектами, в том числе программы, по укреплению доверия. Сегодня, по его мнению, Абхазии нужна реальная помощь в создании современной инфраструктуры, например в сфере здравоохранения, нужна реформа образования, и т.д. Т.е. необходима помощь в областях, где базовые потребности населения на сегодняшний день во многом не удовлетворяются. «Они (Запад) выстроили в Тбилиси современный онкологический центр, почему они не могут сделать то же самое у нас?» Почему наши люди должны либо умирать, либо ехать на лечение в Тбилиси?»
Респонденты из гальского района считают, что Абхазии для более сбалансированного развития и укрепления суверенитета необходимо расширять контакты с другими акторами, в частности, с ЕС.
Возможное влияние на грузино-абхазский конфликт
На вопрос о том, в какой области ЕС мог бы сыграть позитивную роль, практически ни один респондент не назвал грузино-абхазский конфликт, в основном все говорили о внутренних проблемах Абхазии. Понадобились уточняющие вопросы модератора для того, чтобы респонденты подумали о возможной роли ЕС в урегулировании конфликта. Ответы респондентов последовали только после вопроса о том, какой могла бы быть роль ЕС, если бы Европа заняла нейтральную позицию в отношении конфликта. При этом часть опрошенных затруднилась ответить на данный вопрос, поскольку респондентам трудно представить ЕС в роли нейтрального игрока - слишком велико недоверие к Европе.
Респонденты, скептически относящаяся к роли ЕС, подчеркивали, что ЕС упустил время, позиция ЕС и его подходы в отношении конфликта устарели, надо считаться с новыми пост-августовскими реалиями. С их точки зрения, влияние ЕС может быть только на Грузию с целью убеждения ее в необходимости признать Абхазию. Кроме того, ЕС должен дать оценку прошлым событиям, связанным с грузино-абхазской войной, развязанной Грузией. «Мы были на грани исчезновения, а они (Запад) не реагировали. Пусть хотя бы сейчас осудят Грузию».
Другая часть респондентов подчеркивала, что если бы Европа была нейтральной в грузино-абхазском конфликте, то абхазское общество не видело бы в ее позиции угрозу, больше бы ей доверяло. Респонденты из молодежной группы отметили, что в случае, если Европа заняла бы нейтральную позицию по отношению к статусу Абхазии, то европейские наблюдатели могли бы быть расположены и на абхазской стороне тоже. Респонденты из гальского района считают, что ЕС должен относиться к Абхазии как к равноправной стороне конфликта. Одновременно они отметили, что необходим прямой диалог между Абхазией и Грузией. Кроме гальских жителей о прямом диалоге не говорил никто.
Многие респонденты отметили, что если бы Европа не поддерживала грузинскую позицию в отношении статуса Абхазии, то амбиции грузинского руководства снизились бы, и оно стало бы более гибким. Апеллирование к «территориальной целостности», а тем более к тезису об «оккупированных территориях», с точки зрения респондентов, абсолютно деструктивно. Европа не должна поддерживать в Грузии иллюзию по поводу того, что Абхазия вернется в ее состав. Кроме того, несколько респондентов отметили, что Европа идет на поводу у США, поэтому ждать от нее собственного подхода к конфликту не приходится.
Респонденты, особенно из числа гражданского общества, подчеркивали, что ЕС должен более гибко вести себя в регионе. Некоторые респонденты выразили сожаление по поводу того, что в Абхазии была свернута миссия ООН. По их мнению, международное взаимодействие с Абхазией должно быть более видимым и существенным, для этого Европе и Абхазии надо искать взаимоприемлемые формулировки. Некоторые респонденты подчеркивали, что Россия тоже налаживает отношения с Европой. Улучшение климата во взаимоотношениях России и ЕС может улучшить ситуацию и во взаимоотношениях Абхазии и Европы.
Возможные сферы для взаимодействия ЕС и Абхазии
Модераторам приходилось задавать уточняющие вопросы, для того, чтобы наиболее скептически настроенная часть респондентов смогла предложить идеи для взаимодействия ЕС и Абхазии. И скептики и прагматики подчеркивали, что Абхазия может взаимодействовать с Европой, но не ценой капитуляции в вопросе о независимости, по поводу которой, по мнению респондентов, компромисса быть не может. В данном вопросе среди респондентов наблюдался консенсус. Все остальные ответы отталкивались именно от этого посыла.
Первоначально представители власти говорили о взаимодействии с ЕС с точки зрения политического эффекта, т.е. как об этапе для будущего признания. Некоторые представители власти, как и другие респонденты, отмечали, что взаимодействие с ЕС создаст более сбалансированное международное присутствие в Абхазии. После уточняющих вопросов респонденты называли области, в которых могло бы происходить взаимодействие, однако конкретных предложений было не так много. Некоторые респонденты подчеркивали, что европейский опыт приходит в Абхазию через Россию уже в видоизмененном виде, в то время как важно, чтобы этот процесс происходил напрямую. «Сама Россия питается европейским опытом, а мы получаем его в переработанном виде». Было сделано много комментариев общего характера: «Весь мир учится у Европы, нам тоже надо перенимать их опыт»; «Европейские ценности важны для любого образованного человека»; «Европа наиболее организованная часть человечества, мы должны перенимать их опыт управления»; «Нам надо разобраться, на чем строится их (европейское) благополучие, перенимать их стандарты». Один респондент отметил, что иногда есть возможность найти деньги, но у тех, кто хочет начать свой бизнес, нет свежих идей. На уточняющий вопрос, в каких именно областях возможно взаимодействие, респонденты выделили следующие сферы:
Бизнес и финансы:
Европейский опыт ведения бизнеса, менеджмент (представители бизнес-сообщества)Экономические развитие, инвестиции в средний и малый бизнес (представители власти, бизнес-сообщества)Банковская система – разрешение на пользование мастер-кард и виза (разные группы респондентов)Опыт развития туризма, экологический туризм (разные группы респондентов)
Социальная сфера, образование, культура:
Здравоохранение – технологии, современные методы лечения, создание инфраструктуры для диагностики и лечения сложных заболеваний (онкология, ВИЧ и СПИД, нейрохирургия и т.д.) (представители власти, другие респонденты).Образование – обучение абхазских студентов в Европе, создание Европейского учебного центра/университета в Абхазии. Реформа школы, создание английских школ (молодежь, власть, гражданское общество, оппозиция, регионы).Обучение и подготовка профессиональных кадров – юристов, экономистов, журналистов и т.д. (гражданское общество).Связи с европейскими научными центрами (власти, другие респонденты).Культурные связи – контакты с Пен-Клубами, творческие обмены, фестивали и т.д. (разные группы).Опыт сохранения и развития родного языка – (молодежь, гражданское общество).Технологии в разных областях, например, утилизация мусора.
Демократические институты:
Опыт развития демократических институтов (власть, гражданское общество).Опыт эффективного управления на разных уровнях – от муниципалитета до Кабинета министров (оппозиция, гражданское общество, некоторые представители власти).Борьба с коррупцией (оппозиция, гальские респонденты, гражданское общество).Система налогообложения и воспитание психологии налогоплательщика у рядовых граждан (оппозиция, власти, бизнес).Защита прав человека (гальские респонденты).Законотворчество, в частности, выборное законодательство (оппозиция).Работа правоохранительных органов (власти, оппозиция, гражданское общество).
Сельское хозяйство
Развитие фермерства.
Возможные упущения с абхазской стороны:
На вопрос о том, совершает ли Абхазия сама какие-либо ошибки в отношениях с Европой, часть респондентов отвечала, что ошибок нет, поскольку Европа сама закрывается от взаимодействия с Абхазией (мнение части представителей власти и оппозиции). Эти респонденты считают, что Абхазия всегда проявляла готовность к сотрудничеству, но Европа не делает шагов навстречу. Они считают, что «сейчас мяч на стороне Европы».
Другая часть респондентов считает, что главная ошибка Абхазии заключается в том, что она не проявляет инициативы, сама не предлагает идей для сотрудничества, ведет себя неоправданно пассивно. В Абхазии нет широкого понимания того, что именно теряет Абхазия от своей изолированности. Кроме того, Абхазия делает крайне мало для развенчивания стереотипов, которые Грузия культивирует в международной среде. В связи с этим необходимо усилить работу по информированию Европы о корнях конфликта, об интересах и позиции Абхазии, о потребностях населения и т.д.
Некоторые респонденты (гражданское общество, бизнесмены и оппозиция) говорили о том, что Абхазия должна не только показать Европе свою готовность взаимодействовать, но и продемонстрировать России, что эти отношения не в ущерб абхазо-российскому партнерству. Представители молодежи подчеркнули, что контакты с Европой важны, так как Европа должна понять, что голос Абхазии – это голос ее народа, а не голос другого государства.
На уточняющий вопрос о том, что именно теряет Абхазия из-за изолированности от Европы, были даны такие ответы:
Тормозится демократическое развитие.Откладывается модернизация в управлении, замедляется технологическая и техническая модернизация.Растет (экономическая) зависимость Абхазии от РоссииСнижается уровень профессионализма.
Отношения с Грузией:
На вопрос о том, как должны развиваться отношения с Грузией, практически все респонденты говорили о том, что Грузии и Абхазии необходимо подписать соглашение о неприменении силы. Некоторым респондентам было сложно представить, что можно вообще строить какие-либо отношения с Грузией в обозримом будущем. Другие респонденты, включая представителей власти и оппозиции, говорили о том, что подписание соглашения о неприменении силы может создать более благоприятный климат для взаимодействия сторон, включая легализацию торговли через государственную границу с Грузией. Все респонденты считают, что между Грузией и Абхазией могут быть только равноправные отношения соседей. Многие респонденты понимают, что вечно враждовать Абхазия и Грузия не будут, но полное урегулирование конфликта может быть только на основе признания Грузией независимости Абхазии, и это дело более отдаленного будущего. Два респондента (оппозиционер и представитель гражданского общества) говорили о том, что если Грузия подпишет с Абхазией соглашение о неприменении силы, то постепенно сотрудничество может развиваться в ряде областей. Эти респонденты говорили о возможности изучения опыта Грузии в борьбе с коррупцией, в области реформы систем образования и здравоохранения.
Отношения с Турцией:
Все респонденты, кроме одного представителя власти, считают, что надо интенсивно развивать отношения с Турцией. Они обосновывают свою позицию тем, что в Турции проживает многочисленная абхазская диаспора, с которой важно поддерживать отношения, а также тем, что у Абхазии и Турции давние экономические связи. Даже в период действия санкций не прекращались торговые отношения с Турцией, хотя и с меньшей интенсивностью. Респонденты рассматривают Турцию как важного регионального экономического актора.
Один респондент от власти выразил сомнение по поводу целесообразности расширения связей с Турцией в связи с опасениями, связанными с возможным расширением исламского влияния в Абхазии. Отвечая на вопрос о создании возможностей для налаживания более интенсивных связей с диаспорой и ускорением процесса репатриации, данный респондент отметил, что более приоритетной задачей считает интеграцию гальского населения Абхазии.
Респонденты затронули важность открытия морского пассажирского сообщения с Турцией как способа расширения контактов между странами.
Некоторые респонденты подчеркивали важность контактов с официальными и общественными институтами (помимо организаций диаспоры) в Турции, которые на данный момент отсутствуют.
Выводы:
У модераторов создалось впечатление, что круг людей, думающих и готовых рассуждать на темы внешней политики, особенно на тему отношений с Западом и, в частности, с Европой, не очень широк и ограничивается политиками, гражданским обществом и молодежью. Большинство опрошенных, не имеющих отношения к политике, в особенности респонденты из районов, имеют слабое представление о вопросах, касающихся внешней политики и, в частности, о ЕС и его возможной роли. Поэтому их замечания по теме опроса носят общий характер, они предпочитали высказываться о своих повседневных проблемах. Интервью и фокус-группы в Сухуме с представителями власти, политических партий, гражданским обществом показали, что участники данной категории в большей степени владеют информацией по теме исследования. Большая часть высказывается в пользу контактов с ЕС, хотя и критикует отсутствие непредвзятого отношения к Абхазии со стороны Европы. Фокус-группа с представителями молодежи, посещающей семинары неправительственных организаций, а также с молодыми людьми, выезжавшими в Европу и США, показала, что респонденты данной категории лучше информированы по данной теме, имеют свою точку зрения и позицию, более открыты в своих высказываниях, их ответы в меньшей степени основываются на стереотипах. Это свидетельствует о важности деизоляции и создания условий для получения молодыми людьми знаний и приобретения опыта пребывания и обучения на Западе. Респондентам трудно представить нейтральность ЕС. Не только среди «евроскептиков», но и среди тех, кто хотел бы более широкого взаимодействия с Европой, наблюдается общая усталость от однобокой позиции ЕС и даже от некоторого ужесточения позиции Европы. Респонденты из разных групп, имеющие представление об европейской политике в регионе, высказали фрустрацию не только в связи с двойными стандартами ЕС в отношении вопроса признания Абхазии, но и в отношении неспособности ЕС вдохнуть жизнь в идею «взаимодействия без признания». С точки зрения опрошенных, какого-либо значимого «взаимодействия» не произошло, при этом «непризнание» стало более ощутимым. Дальнейшая радикализация позиции ЕС в отношении Абхазии может лишь минимизировать пространство для взаимодействия с Абхазией. Достаточно влиятельный представитель исполнительной власти выразился еще более скептически в отношении политики ЕС, считая, что Европейский Союз упустил время и вряд ли теперь сможет играть в Абхазии какую-либо существенную роль. Такое мнение, учитывая статус чиновника, можно было бы расценить как окончательно сформировавшуюся политическую установку на уровне высшего руководства, если бы в ходе интервью чиновник несколько не смягчил свою позицию, отвечая на вопрос о том, в каких областях могло бы состояться сотрудничество Абхазии и ЕС. Практически все респонденты подчеркнули, что у ЕС есть перспективы для усиления своей роли в регионе лишь в том случае, если ЕС не будет поддерживать идею «реинтеграции» Абхазии в Грузию. Европейская стратегия не должна быть проводником грузинской стратегии, цель которой - «реинтеграция» Абхазии. Если часть респондентов проявила информированность о нюансах политики ЕС в отношении Абхазии, то в отношении форм взаимодействия у большинства респондентов конкретных предложений было не так много. Отсутствие свежих идей в отношении форм взаимодействия с ЕС и слишком общий характер высказываний о возможных областях сотрудничества говорят о том, что респонденты мало информированы о программах ЕС в странах, переживающих демократический транзит; их знания о том, как функционируют европейские институты в разных сферах, ограничены, и им трудно конкретно сформулировать, какой, в связи с этим, опыт мог бы быть полезен для Абхазии.У большинства опрошенных преувеличенное представление об интересе к Абхазии со стороны Европы. Респонденты не связывают достаточно символическое присутствие в Абхазии международных организаций и, в частности, европейских институтов, с тем фактором, что Абхазия, как и Грузия, не является приоритетным вопросом для ЕС. У исполнительной власти и у оппозиции в целом существует недооценка такого негативного фактора как собственная пассивность в отношениях с Европой. Это может быть связано с объективным недоверием к ЕС, с ожиданием, что европейские институты сами должны сделать первые шаги для сближения с Абхазией, с тем, что местные политические акторы проявляют осторожность, опасаясь быть обвиненными политическими конкурентами в открытости к союзнику Грузии, а также с тем, что они, возможно, опасаются вызвать раздражение у главного партнера - России. Практически все респонденты подчеркивают важность подписания грузино-абхазского соглашения о неприменении силы и наличия российских гарантий безопасности. Подписание соглашения о неприменении силы рассматривается респондентами не просто как шаг к признанию легитимности Абхазии как стороны в конфликте и в переговорном процессе, но как шаг к восстановлению минимального уровня доверия и проявление доброй воли и мирных намерений. Ответы респондентов свидетельствуют о том, что обещание экономических благ не могут заставить пойти на компромисс по поводу статуса Абхазии. В этом смысле позиция общества не изменилась со времен действия экономических санкций, когда в гораздо более сложных условиях абхазского общество не шло на компромиссы в отношении де-факто независимости. Кроме того, в новых пост-августовских условиях появились иные возможности для экономического развития - через Российскую Федерацию, поэтому даже формально экономические стимулы, привязывающие к Грузии, не являются эффективными.Большинство респондентов менее эмоционально, чем в предыдущие годы (до признания со стороны РФ), говорят о возможном взаимодействии с Грузией в отдельных областях (например, трансграничная торговля), однако такая возможность ставится некоторыми из них в зависимость, как минимум, от подписания Соглашения о неприменении силы. В большинстве же случаях возможность взаимодействия допускают только при условии признания Грузией независимости Абхазии. Многие респонденты считают, что растущая зависимость от России может сказаться на суверенитете Абхазии. Часть респондентов (представители законодательной власти и оппозиции) говорят о том, что абхазская сторона должна более серьезно готовить свои предложения и занимать более принципиальную позицию в переговорах с Россией. Другая часть респондентов (часть политиков, ГО и бизнес) считает, что необходима также диверсификация экономических и культурных связей Абхазии, необходимо расширять политические контакты с европейскими странами. При этом никто не ставит под сомнение важность развития отношений с Россией, и никто не говорит о развитии отношений с Грузией и Европой как об альтернативе партнерству с Россией. «Возвращение в лоно» Грузии респонденты вообще не рассматривают как возможность. Только гальская группа респондентов в связи с возможным взаимодействием с ЕС говорила о сотрудничестве в области прав человека и подчеркивала важность соблюдения международных стандартов именно в этой области.
Рекомендации
Если говорить об уровнях и областях для возможного взаимодействия ЕС и Абхазии, то мнения респондентов и анализ ситуации позволяют сделать следующие рекомендации:
В первую очередь, ЕС необходимо убедить грузинское руководство отказаться от политики отрицания наличия собственно грузино-абхазского конфликта. Принятие «Закона об оккупированных территориях», лоббирование грузинскими властями в различных международных институтах резолюций по «оккупированным территориям», принятие подобных резолюций европейскими структурами не просто отдаляют перспективу урегулирования конфликта, но и усугубляют недоверие к ЕС как к посреднику и возможному партнеру. Публичное отрицание идеи «оккупации» со стороны ЕС станет сигналом для Грузии о том, что конфликт невозможно урегулировать без участия Абхазии.Стратегия ЕС «взаимодействие без признания» была изначально воспринята в Абхазии как первый шаг к более нейтральной в отношении Абхазии позиции ЕС. Однако участившиеся заявления европейских дипломатов в поддержку «территориальной целостности» Грузии, появление резолюции Европарламента, где используется термин «оккупированные территории», а также отсутствие ощутимых шагов по непосредственному взаимодействию с Абхазией подрывают веру в то, что такое взаимодействие возможно без ущерба для базовых интересов абхазской стороны. Более того, увязывание европейской стратегии с подходами грузинского руководства стирает разницу, если таковая существует, между двумя стратегиями. Необходимо четкое разделение между грузинским и европейским подходами. Более того, необходимо более ясное формулирование целей собственно европейской стратегии. Стратегия ЕС не должна быть нацелена на «реинтеграцию» Абхазии, иначе она изначально обречена на провал. Декларации европейских представителей о замораживании вопросов, имеющих отношение к «статусу», теряют смысл, если практические шаги со стороны ЕС подразумевают политические уступки со стороны Абхазии именно в этих вопросах (например, в вопросе грузинских так называемых «нейтральных паспортов»). На фоне заявлений об уважении «территориальной целостности» Грузии и требований о сотрудничестве Абхазии с Грузией и через Грузию тезис о деполитизации европейской стратегии звучит неубедительно. Дискурс о «примирении» и «мерах по укреплению доверия» как об основополагающих элементах европейской стратегии не только игнорирует приоритетные нужды населения Абхазии, но в данном контексте приобретает вполне определенный политический смысл, поскольку ведется в русле грузинской стратегии по «реинтеграции» и «деоккупации». Европейская стратегия не должна ставить во главу угла своей политики создание условий исключительно для сотрудничества между Абхазией и Грузией. Скорее, приоритетом должно стать открытие каналов для коммуникации Абхазии с внешним миром: с Европой, со странами Черноморского бассейна, Южного Кавказа, что, в свою очередь, создаст более благоприятные условия для взаимодействия между Абхазией и Грузией в областях, где есть обоюдный интерес. Не следует ожидать сотрудничества там, где нет реальной потребности. Примером сотрудничества на основе реальных нужд сегодня являются взаимодействие по ИнгурГЭС и пятисторонний механизм по предотвращению инцидентов. Необходимо определиться с реалистичными и конструктивными задачами.[1] Упор международных организаций на меры по укреплению доверия между абхазским и грузинским обществами не находит отклика в Абхазии, более того, вызывает у людей раздражение. Действия официального Тбилиси вызывают отторжение и недоверие абхазского общества, поскольку их целью, согласно «Государственной стратегии в отношении оккупированных территорий», является политический реванш - «реинтеграция» и «деоккупация» Абхазии.[2] Следует отдавать себе отчет, что поддержка грузинской стратегии означает поддержку действий, подрывающих возможности для урегулирования конфликта. Именно в этом ключе следует рассматривать разработку грузинским правительством так называемых «нейтральных паспортов» с грузинским кодом, которые позволили бы Грузии регулировать и контролировать внешние контакты граждан Абхазии. Идея грузинского руководства о создании специального фонда (Trust Fund) для регулирования финансирования программ в Абхазии также является политической задачей, поскольку ее целью является создание рычагов для контроля за деятельностью международных институтов в Абхазии. У граждан Абхазии есть ощущение, что международное сообщество занимает по отношению к нему несправедливую позицию, которая выражается не только в политических вопросах (непризнание права на самоопределение), но и в том, что в Абхазии не осуществляются значимые программы по развитию. Что касается социальной сферы, то, к примеру, в сфере здравоохранения международные медицинские программы, при всей их важности, до сих пор носят весьма скромный по масштабу характер, осуществляются в виде помощи неимущим и не предполагают технической и технологической модернизации. В сфере образования по количественным показателям программы еще менее значительны и не способны конкурировать с возможностями, предоставляемыми Российской Федерацией. Выгоды от взаимодействия с Европой могут быть оценены населением в том случае, если европейские приоритеты в Абхазии будут более адекватно отвечать потребностям ее граждан, если будут создаваться условия для развития внутри страны, и если помощь не будет носить символический и спорадический характер. Придерживаясь политики непризнания политического статуса Абхазии, международное сообщество, тем не менее, могло бы проявить более последовательный интерес к демократическим процессам в Абхазии – например, реформе судебной системы, повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов, без чего невозможно полноценное обеспечение защиты прав человека. Важно уделять внимание характеру избирательного процесса, эффективному управлению, в целом - укреплению демократических институтов. Поддержка процесса демократизации через укрепление НПО, свободных СМИ, подготовку молодых профессионалов – экономистов, юристов и т.д., через поддержку реформ - это долгосрочный вклад в политическую модернизацию Абхазии. Взаимодействие с различными ветвями власти Абхазии в реализации реформ – это важный элемент демократического процесса. Публичное непризнание европейскими чиновниками выборов всех уровней в Абхазии воспринимается как приоритет геополитических соображений над интересами стабильного развития региона на основе консолидации демократии. Кондициональность международной помощи должна быть связана именно с демократизацией, а не с политическими уступками в пользу Грузии. В этом плане важен международный мониторинг развития демократических институтов в Абхазии. Более существенный уровень сотрудничества с официальными структурами необходим также потому, что без согласования сложно не только эффективно, не дублируя друг друга, реализовывать различные программы реабилитационного характера, но и создавать атмосферу доверия по отношению к европейской повестке дня в регионе. В абхазском обществе распространено мнение, что после августовских событий и признания со стороны Российской Федерации, конфликт с Грузией разрешен, а российское военное присутствие обеспечивает необходимые гарантии безопасности. Однако, при этом, Грузия продолжает восприниматься как враг. Складывается парадоксальная ситуация, когда считается, что «конфликта нет, но враг есть». С другой стороны, в Грузии считается, что конфликт есть, но не с Абхазией, а с Россией. Ни та, ни другая позиция не отражает реальности. Что касается абхазского общества, то оно испытывает понятную «усталость» от конфликта - conflict fatigue. Абхазское общество слишком долго находилось в режиме санкций, в условиях военной угрозы. Поэтому сейчас оно нацелено на использование тех возможностей для мирной жизни, которые открывает признание со стороны России. В этой ситуации круг людей, задумывающихся о цене неурегулированного конфликта и о долгосрочном мире, невелик и рассчитывать на его значительное расширение на местах нет оснований. В этом плане следует поддерживать уже существующие диалоговые инициативы, а также расширять их за счет международного и регионального формата. Вопрос мер по укреплению доверия представляется более уместным в отношении Гальского района и остальной Абхазии. Однако и здесь меры по укреплению доверия следует рассматривать скорее как результат, чем как задачу или инструмент. Учитывая то, что нынешнее правительство Абхазии считает одной из первоочередных задач реинтеграцию вернувшегося в Гальский район населения через создание условий для социально-экономического развития и обеспечение верховенства закона в районе, появляется серьезная сфера для сотрудничества руководства и общественных организаций Абхазии с ЕС. Вместе с тем, ситуацию в Гальском районе не следует рассматривать в отрыве от социально-экономического положения других районов Восточной Абхазии – Очамчирского и Ткуарчальского, которые с этой точки зрения можно охарактеризовать как депрессивные. Сегодня высшее руководство Абхазии на уровне исполнительной власти в целом скептически оценивает перспективы сотрудничества с ЕС. Однако если со стороны ЕС поступят конкретные, де-политизированные предложения, которые не будут носить символический характер, а будут представлены в виде серьезных проектов, отвечающих приоритетным нуждам населения, то власти Абхазии будут более оптимистично воспринимать присутствие ЕС в регионе. С другой стороны, руководство Абхазии само должно быть про-активным и выработать собственную концепцию сотрудничества с ЕС, а не занимать выжидательную позицию. До сих пор абхазским руководством не был предложен ни один документ, обрисовывающий контуры или предлагающий конкретные идеи для сотрудничества с Европой. В этом плане абхазская сторона должна предложить свою повестку дня для обсуждения. Важно, чтобы европейская идея взаимодействия с Абхазией отражала нужды населения Абхазии, и для этого она должна формироваться на основе обсуждений с абхазской стороной как на уровне руководства, так и на уровне гражданского общества. Когда будет выработана взаимоприемлемая программа действий, было бы желательно проведение донорской конференции по ее имплементации.
ЦИТАТЫ из интервью:
Представитель оппозиции: «Мы заинтересованы в демократизации, в демократических процессах в республике, и Европа заинтересована в расширении демократии. Вот это одна сфера для сотрудничества».
Гражданский активист: «Чтобы играть более важную роль, Европа должна получить доверие у населения».
Журналист: «Как мы знаем, в Европейском Союзе есть и маленькие государства, мы могли бы перенять их опыт сохранения своей культуры, языка, традиций».
Представитель молодежной группы: «Если бы в Абхазии были какие-то европейские независимые агентства, какие-то центры, которые проводили бы здесь исследования, узнавали бы общественное мнение - мнение народа, они поняли бы, что именно хочет наше общество, что его волнует, какие у нас приоритеты».
Журналист: «Важно развиваться экономически. Для того чтобы развивалась экономика Абхазии нужны иностранные инвестиции. Мы сами не в состоянии поднять разрушенное хозяйство. И инвестиции нужны такие, чтобы интересы наших граждан тоже были защищены».
Представитель очамчирской общественности: «Когда-нибудь наши отношения с Грузией нормализуются, потому что мы все хотим жить спокойно. Там (в Грузии), среди простых жителей такой агрессии нет, это больше на уровне политиков. В конечном итоге, мы должны будем жить как соседи».
***
Аналитический доклад подготовлен на основе результатов исследования общественного мнения, проведенного сотрудниками Центра Гуманитарных Программ Асмид. Шакрыл и Дианы Керселян при методологической поддержке Арды Инал-Ипа в августе-сентябре 2011 г., в рамках исследовательского проекта «Построение мира глазами людей», осуществленного в партнерстве с организацией «Conciliation Resources» (Лондон).
[1] Там же.
[2] Л. Кварчелия. Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика?
___________________________
(Перепечатывается с сайта: http://apsnypress.info/analytic/7073.html.)
